Annulation d'une DUP créant une réserve foncière surdimensionnée

En principe, une réserve foncière permet à une personne publique d'acquérir des terrains, au besoin par voie d'expropriation, avant que le projet d'aménagement auquel ils sont destinés soit entièrement défini dans toutes ses caractéristiques (article L 221-1 du code de l'urbanisme ; Conseil d'Etat, 30 avril 2024, n°465919).

Cet outil d'aménagement est régulièrement utilisé pour réaliser des opérations d'aménagement pour créer ou étendre des zones d'activités économiques (article L 300-1 du code de l'urbanisme).

Lorsqu'elle nécessite des expropriations, la constitution d'une réserve foncière doit être validée par une déclaration d'utilité publique (DUP) qui peut faire l'objet d'un recours en annulation devant le juge administratif.

Tel est justement l'objet du recours qui a donné lieu à l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Toulouse du 3 juin 2025, (CAA Toulouse, 3 juin 2025 req 23TL01928 et 23TL01867) qui sanctionne le recours à une réserve foncière surdimensionnée par rapport aux besoins réellement démontrés.

Précisément, à la demande d'une métropole et pour le compte d'un établissement public foncier, un arrêté préfectoral avait déclaré d'utilité publique la constitution d'une réserve foncière de 86 hectares destinée à l'extension d'une zone d'activités économiques sur des terres agricoles exploitées et plusieurs parcelles bâties (habitations et locaux d'activités).

Plusieurs propriétaires et associations ont contesté cet DUP par différents recours distincts devant le tribunal administratif de Nîmes qui les a rejetés par deux jugements du 23 mai 2023 (n° 2003539 et n° 2003936).

Néanmoins en appel, la cour administrative d'appel de Toulouse a joint les requêtes et annulé les jugements de première instance ainsi que l'arrêté préfectoral de DUP pour un motif de fond tiré du contrôle de l'utilité publique.

La cour rappelle d'abord le cadre de son contrôle en trois étapes de l'utilité publique, selon la formule classique du Conseil d'État (CE, 19 octobre 2012, Commune de Levallois-Perret, n° 343070) :

« Il appartient au juge administratif, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. » 

En l'espèce, c'est la troisième étape du contrôle, celui du bilan, qui permet à la cour d'annuler la DUP après un examen minutieux des études versées au dossier d'enquête publique.

Tout d'abord, la cour souligne le décalage entre l'emprise de réserve foncière retenue et le déficit foncier identifié à l'échelle du secteur :

« Il ressort des pièces du dossier que la réserve foncière déclarée d'utilité publique par l'arrêté litigieux porte sur une surface de 86 hectares, devant permettre la création de 65 à 70 hectares de surface cessible […]. Par ailleurs, l'analyse du marché foncier économique […] recensait à l'échelle de la future métropole, un besoin global de 1 650 hectares de foncier brut supplémentaires à l'horizon 2030, dont 65 hectares pour ce secteur Nord-Val de Durance […]. L'étude identifie en outre 43 hectares déjà en stock ou en projet à l'horizon 2-5 ans, soit un déficit foncier global de 22 hectares dans ce secteur Nord-Val de Durance. » 

Ensuite, la cour écarte chacun des arguments avancés par l'expropriant pour justifier l'ampleur de la réserve, en les confrontant aux études qu'il a lui-même produites.

Sur le sujet des besoins exprimés par les entreprises, la cour constate qu'ils sont estimés entre 20 et 25 hectares, et portent majoritairement sur de petites emprises dont il n'est pas établi qu'elles ne pourraient être trouvées dans le foncier déjà disponible. 

Concernant la « réserve capacitaire » de long terme, la cour juge que cette réserve supplémentaire de 25 hectares « n'est pas cohérente avec le déficit foncier identifié à l'échelle de l'ensemble du secteur ».

S'agissant du « besoin » lié au projet ITER, la cour estime que l'argument est neutralisé par la lecture précise du courrier du directeur de la mission ITER du 13 décembre 2019 : « Ce courrier fixe ainsi seulement une limite haute du foncier qui pourrait être utilisé par des entreprises liées au projet ITER, et conditionne en outre l'intérêt porté à la zone d'activités de Pertuis à un délai court de mise à disposition, qui n'est pas compatible avec la procédure en cause de constitution d'une réserve foncière. »

Enfin, concernant les prétendus besoins locaux de 37 hectares, la cour constate que bien que le SCOT identifie la zone comme site de développement économique prioritaire, ces besoins, invoqués en réponse aux observations du public lors de l'enquête publique, ne sont « pas établis ni cohérents avec les résultats des études ».

❞ La réserve foncière présente, eu égard au périmètre retenu, un caractère disproportionné

La cour en tire la conclusion que :

« Dans ces conditions, alors par ailleurs que l'emprise de l'extension envisagée de la zone d'activités de Pertuis porte majoritairement sur des terrains agricoles exploités et comporte plusieurs parcelles bâties supportant des habitations ou des locaux d'activités, la réserve foncière déclarée d'utilité publique par l'arrêté litigieux présente, eu égard au périmètre retenu, un caractère disproportionné, et des inconvénients excessifs par rapport à l'objectif d'intérêt général poursuivi. »

« Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des requêtes, les appelants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leurs demandes d'annulation de l'arrêté du préfet de Vaucluse du 25 juin 2020 » qui doit être annulé.

Cet arrêt décide que c'est l'opération elle-même, telle que dimensionnée dans son périmètre, qui présente un bilan négatif : Le périmètre devient ainsi un élément du contrôle du bilan.

En conclusion, les propriétaires et exploitants agricoles visés par une DUP de réserve foncière ont tout intérêt à examiner l'opportunité d'un recours devant le juge administratif, en ne négligeant pas la contestation de l'utilité publique. Gilles CAILLET avocat en expropriation est a votre disposition pour analyser la DUP que vous souhaitez contester.