Un propriétaire peut obtenir l’annulation de l’arrêté de cessibilité qui est fondé sur une déclaration d’utilité publique illégale

Pour s'opposer à une opération d'expropriation, il est possible de contester devant le juge administratif la déclaration d'utilité publique, ou l'arrêté de cessibilité, ou les deux, ou même l'arrêté unique qui prononce à la fois la déclaration d'utilité publique et la cessibilité. Hélians avocats

L'arrêté de cessibilité est une décision du préfet notifiée aux propriétaires concernés qui identifie et déclare cessibles (c'est‑à‑dire susceptibles d'expropriation) les immeubles nécessaires à l'opération déclarée d'utilité publique (cette décision permet ensuite à l'expropriant de demander au juge de l'expropriation de le déclarer propriétaire des immeubles concernés, sous la forme d'une ordonnance d'expropriation).

Pour obtenir l'annulation en justice de l'arrêté de cessibilité, le propriétaire doit évidemment soulever des arguments  pertinents dans sa requête. Ces arguments peuvent concerner à la fois la forme de l'arrêté (incompétence, vice de forme, vice de procédure) et le fond de l'arrêté de cessibilité (erreur d'identification de parcelles,…), mais aussi la légalité de la déclaration d'utilité publique sur lequel il repose (on appelle cela une exception d'illégalité).

Un jugement du tribunal administratif de Rouen (tribunal administratif de Rouen, 30 octobre 2025, n°2400112) illustre ce type d'argument qu'il retient pour annuler un arrêté de cessibilité visant un terrain de zone d'activités occupé par un loueur d‘engins de chantier et un garage de réparation de camions.

Il constate d'ailleurs qu'un requérant peut soulever l'exception d'illégalité de la déclaration d'utilité dans son recours contre la cessibilité, même si son précédent recours contre la déclaration d'utilité publique a déjà été rejeté dans une précédente procédure (et qu'il y a déjà eu directement un débat sur la légalité de l'arrêté de déclaration d'utilité publique dans une précédente procédure).

Analysant, de manière approfondie, les arguments du requérant soulevés par exception contre la déclaration d'utilité publique, le tribunal administratif constate qu'elle est entachée d'un vice de procédure, au motif que le dossier d'enquête publique était incomplet. Précisément le dossier soumis à enquête publique était un dossier simplifié et le tribunal administratif a estimé que cela n'a pas permis une bonne information du public :

« En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté… portant déclaration d'utilité publique :

L'arrêté de cessibilité, l'acte déclaratif d'utilité publique sur le fondement duquel il a été pris et la ou les prorogations dont cet acte a éventuellement fait l'objet constituent les éléments d'une même opération complexe. Dès lors, à l'appui de conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de la DUP ou de l'acte la prorogeant, y compris des vices de forme et de procédure dont ils seraient entachés, quand bien même le requérant aurait vu son recours en excès de pouvoir contre la DUP ou l'acte la prorogeant, être rejeté.

… Il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à enquête publique… était un dossier simplifié en application de l'article R. 112‑5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, et que la notice explicative justifie le recours à cette procédure en indiquant que le dossier de réalisation de la ZAC et le programme des équipements publics ne sont à ce jour pas finalisés, que la collectivité n'a pas défini de plan général des travaux ni les principales caractéristiques principales des ouvrages les plus importants.

Il ressort toutefois des pièces du dossier qu'à la suite de l'approbation du plan de prévention des risques littoraux d'inondation et de la zone à règlementation spécifique …, le conseil municipal de XXX a approuvé le dossier de création de ZAC modifié par une délibération du X. Il résulte également de la partie 2.1 de la notice explicative intitulée « Les grands principes d'aménagement » que l'aménagement de la ZAC XXX‑Sud comporte une première phase concentrée dans le secteur « tête nord », correspondant au périmètre 1 délimité par l'arrêté de déclaration d'utilité publique, où sera créé un secteur urbain dense comportant des commerces, du logement, de l'activité tertiaire, et où la circulation pour les piétons et véhicules sera réorganisée. La notice précise notamment que le projet prévoit la création de nouveaux espaces publics clairs, piétonniers ou partagés, afin de favoriser les échanges avec le centre historique. La notice précise au point 2.3, la nature du programme immobilier de la tête Nord de la ZAC, qui correspond au « périmètre 1 » faisant l'objet de la déclaration d'utilité publique. Elle précise qu'un groupement d'investisseurs s'est positionné pour la réalisation de quatre lots, et que ce programme mixte portant sur une surface cadastrale de 23 238 m2 se compose de 51 268 m2 de constructions répartis en 9 473 m2 de commerces en rez‑de‑chaussée, 16 400 m2 de logements surélevés à partir du premier étage, 3860 m2 d'appart‑hôtel, 3260 m2 de bureaux, 3 925 m2 de surface alimentaire et 14 350 m2 de parking silo. Cette notice précise que le projet initial a été revu par le groupement d'investisseurs afin d'intégrer la nouvelle réglementation de la zone à réglementation spécifique (ZRS) lors de la révision du plan de prévention des risques littoraux et d'inondations. Il est également précisé que « sur cette partie nord, les travaux de remise à niveau des réseaux et voiries existants doivent être poursuivis dans les trois années à venir afin d'envisager la livraison de nouveaux logements et commerces au plus tard en 2026‑2027. ». Enfin, il ressort également des pièces du dossier que la commune de XXX a conclu une convention avec un groupement d'investisseurs le X, dont « l'objectif est d'obtenir une faisabilité du projet (sur le périmètre 1) sur les plans techniques, commercial, juridique et financier afin de parvenir à la signature d'une ou plusieurs promesses de vente » au profit du groupement d'investisseurs. Le projet tel que décrit dans cette convention correspond à celui exposé dans la notice explicative du dossier d'enquête publique concernant le « programme immobilier Tête nord », soit le développement d'un ensemble immobilier mixte à destination d'immobilier résidentiel, commercial, de loisirs et de services. Dès lors, il ressort des pièces du dossier qu'à la date … à laquelle a été pris l'arrêté préfectoral ouvrant l'enquête publique la constitution d'une réserve foncière en vue du projet d'aménagement de la ZAC « XXX sud », le plan général des travaux et les caractéristiques principales des ouvrages à la date de l'enquête étaient connus, à tout le moins en ce qui concerne le périmètre 1. En outre, l'existence d'une urgence à procéder à l'expropriation des immeubles du fait d'une spéculation foncière dans le périmètre en cause ne ressort pas clairement des pièces du dossier. Par suite, alors même que l'opération d'aménagement projetée est importante, la requérante est donc fondée à soutenir que [les expropriants] devaient constituer le dossier d'enquête publique dans les conditions prévues à l'article R. 112‑4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. avocat expropriation.

Le requérant est fondé à se prévaloir de l'illégalité de l'arrêté de déclaration d'utilité publique, à l'encontre de l'arrêté de cessibilité

Le recours, en l'espèce, au dossier simplifié prévu à l'article R. 112‑5 de ce code n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération, de sorte que l'arrêté portant déclaration d'utilité publique a été pris au terme d'une procédure irrégulière.

Il résulte de tout ce qui précède que, … [le requérant] est fondé à se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'arrêté … portant déclaration d'utilité publique, à l'encontre de l'arrêté de cessibilité attaqué. Par suite, l'arrêté de cessibilité … doit être annulé en tant qu'il déclare cessibles au bénéfice des [expropriants] les parcelles cadastrées XXX situées XXX dont [il] est propriétaire. ».

Le propriétaire avait donc tout intérêt à contester l'arrêté de cessibilité.

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